日前，綠色和平和南京大學(xué)（溧水）生態(tài)環(huán)境研究院聯(lián)合發(fā)布《中國工業(yè)園區(qū)污水處理管理研究》報告。全文如下：

01 污水處理廠超標(biāo)排放現(xiàn)狀

工業(yè)園區(qū)建設(shè)污水集中處理設(shè)施是“水十條”的要求，也是未來工業(yè)污水處理的趨勢。截至2018年9月，2411家省級及以上工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施建成率達(dá)97%。污水處理廠能否達(dá)標(biāo)排放是這一策略成敗的關(guān)鍵，也是2020年工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放計劃能夠有效落實的關(guān)鍵。然而，污水處理廠目前普遍存在超標(biāo)排放嚴(yán)重的現(xiàn)象。

自2016年起，中國已經(jīng)成為全球污水處理量最大的國家之一¹，據(jù)最新官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅工業(yè)污水和生活污水兩項的年處理總量就高達(dá)971億噸²。然而，本應(yīng)作為治污主體的污水處理廠目前整體排放達(dá)標(biāo)情況不容樂觀。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部³每季度公開的嚴(yán)重超標(biāo)重點(diǎn)排污單位名單，2018年全年，全國共有436 家( 次) 重點(diǎn)排污單位因超標(biāo)嚴(yán)重被處罰，其中污水處理廠243家( 次)，占比56%（圖1）⁴。其中19 家污水處理廠出現(xiàn)3 次及以上超標(biāo)排放，更有5 家污水處理廠連續(xù)四個季度嚴(yán)重超標(biāo)。

目前，污水處理廠超標(biāo)情況呈現(xiàn)出加重趨勢。2016年，嚴(yán)重超標(biāo)⁵的污水處理廠占嚴(yán)重超標(biāo)重點(diǎn)企業(yè)總數(shù)的20%-30%，這一比例在2017年迅速擴(kuò)大：第一季度增長至55%，第二季度增長至78%。此后雖然略有下降，但是嚴(yán)重超標(biāo)的污水處理廠占嚴(yán)重超標(biāo)重點(diǎn)企業(yè)總數(shù)的比例仍連續(xù)五個季度接近或超過50%（圖2）。

自2015年起，國家出臺了一系列政策以推動工業(yè)園區(qū)污水處理廠成為工業(yè)污水治理主體（附表1，附表2）。根據(jù)國務(wù)院2015年4月出臺的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）要求，各工業(yè)園區(qū)應(yīng)于2017年底前建設(shè)污水集中處理設(shè)施。2015年12月，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法》明確要求國家生態(tài)工業(yè)園需建設(shè)污水集中處理設(shè)施。這一系列政策意味著工業(yè)園區(qū)集中進(jìn)行污水處理是水污染防治計劃至關(guān)重要的策略，污水處理廠能否達(dá)標(biāo)排放是這一策略成敗的關(guān)鍵。

“水十條”自出臺以來已經(jīng)推動超過950個省級及以上工業(yè)集聚區(qū)建成污水集中處理設(shè)施，新增廢水處理規(guī)模2858 萬噸/ 日⁶。截至2018 年9月末，全國2411家省級及以上工業(yè)集聚區(qū)污水處理廠建成率達(dá)97%。從地域上看（圖3），工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施大部分集中在中東部地區(qū)⁷。截至2018年1月底，河南省共建成264 座工業(yè)污水集中處理設(shè)施，是目前建成數(shù)量最多的省份。第二大省份為河北省，共有239座，其它工業(yè)污水集中處理設(shè)施超過100 座的省份包括山東省、湖南省、江蘇省、安徽省、江西省、廣東省、湖北省⁸ 。

但是，近年來江西、江蘇、河南等多地發(fā)生的工業(yè)園區(qū)水污染事件暴露了目前中國工業(yè)園區(qū)污水處理過程中存在政策不健全，監(jiān)管不到位等諸多問題。園區(qū)內(nèi)的污水處理廠若不能發(fā)揮其應(yīng)有效用，則會嚴(yán)重影響我國工業(yè)污水問題的解決。

原環(huán)境保護(hù)部在其2016年發(fā)布的《關(guān)于實施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計劃的通知》中要求，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系和環(huán)境監(jiān)管機(jī)制需要得到進(jìn)一步完善，并且“到2020年底，各類工業(yè)污染源持續(xù)保持達(dá)標(biāo)排放“⁹。本報告將結(jié)合實際案例，通過剖析中國工業(yè)園區(qū)污水監(jiān)管現(xiàn)狀，識別工業(yè)園區(qū)污水處理過程存在的諸多問題，并相應(yīng)地提出對策建議，以助力解決污水處理廠超標(biāo)嚴(yán)重的問題，減少工業(yè)園區(qū)水污染帶來的人體和環(huán)境危害。

02 工業(yè)園區(qū)污水處理管理現(xiàn)狀和存在問題

目前，工業(yè)園區(qū)污水處理的各個環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督涉及到多個部門，部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全導(dǎo)致監(jiān)管不到位的問題時有發(fā)生；不僅如此，缺乏合理的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，配套處理設(shè)施建設(shè)滯后等問題也制約著園區(qū)污水處理廠超標(biāo)排放問題的解決。

2-1 工業(yè)園區(qū)污水處理流程

水十條”要求各工業(yè)集聚區(qū)修建集中污水處理設(shè)施，越來越多的工業(yè)園區(qū)選擇新建園區(qū)污水處理廠，但仍有部分工業(yè)園區(qū)委托城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)行工業(yè)污水集中處理。這兩種情況都是先由園區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行污水預(yù)處理，達(dá)到污水處理廠污水納管標(biāo)準(zhǔn)（間接排放標(biāo)準(zhǔn)）后，再經(jīng)過管網(wǎng)輸送至污水處理廠進(jìn)行集中深度處理，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)后排入環(huán)境或者回用（圖4）。

但是，排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠和排入城鎮(zhèn)污水處理廠涉及到不同的管理部門。本報告會將工業(yè)園區(qū)污水處理管理過程分為三個階段進(jìn)行分析：分散預(yù)處理、管網(wǎng)輸送和集中深度處理。

環(huán)節(jié)一：分散預(yù)處理

在工業(yè)污水預(yù)處理環(huán)節(jié)，若企業(yè)預(yù)處理廢水排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠進(jìn)行處理，規(guī)劃建設(shè)局、園區(qū)管委會¹⁰或者管委會委托的服務(wù)公司負(fù)責(zé)企業(yè)將對此進(jìn)行納管審批；若企業(yè)預(yù)處理廢水排入城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理，根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水管理條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)排水主管部門負(fù)責(zé)審批企業(yè)排入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的排水許可證。但不論是哪種情況，企業(yè)預(yù)處理廢水水質(zhì)監(jiān)管均由當(dāng)?shù)丨h(huán)境部門負(fù)責(zé)^11，部分工業(yè)園區(qū)管理辦法中規(guī)定由園區(qū)環(huán)保局¹²、安環(huán)局或者環(huán)保所¹³負(fù)責(zé)監(jiān)管。

環(huán)節(jié)二：管網(wǎng)輸送

企業(yè)預(yù)先處理污水并達(dá)到間接排放標(biāo)準(zhǔn)后，經(jīng)管網(wǎng)輸送到污水處理廠進(jìn)行集中處理。若排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠，園區(qū)管委會負(fù)責(zé)規(guī)劃園區(qū)配套的管網(wǎng)建設(shè)，然后向環(huán)境部門和住建部門遞交申請。環(huán)境部門主要負(fù)責(zé)環(huán)評，住建部門則負(fù)責(zé)管網(wǎng)的設(shè)計與管理¹⁴，園區(qū)管委會負(fù)責(zé)管網(wǎng)的日常管理運(yùn)營。若排入城鎮(zhèn)污水處理廠，由城鎮(zhèn)排水主管部門負(fù)責(zé)管網(wǎng)的規(guī)劃和日常管理運(yùn)營，環(huán)境部門同樣負(fù)責(zé)環(huán)評。

環(huán)節(jié)三：集中深度處理

污水最后到達(dá)污水處理廠進(jìn)行集中處理，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)后排入環(huán)境。若污水排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠，作為園區(qū)污水處理廠行政主管單位¹⁵ 的園區(qū)管委會會委托運(yùn)營方負(fù)責(zé)污水處理廠的日常運(yùn)營。若污水排入城鎮(zhèn)污水處理廠，則通常由城鎮(zhèn)排水主管部門委托的公司進(jìn)行日常運(yùn)營。兩種情況下，均由環(huán)境部門負(fù)責(zé)監(jiān)管污水處理廠排水水質(zhì)¹⁶。

由此看來，一個企業(yè)排放的污水由預(yù)處理到最終排入環(huán)境要經(jīng)過三，四個部門單位的管理與監(jiān)督，導(dǎo)致了管理分散，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，監(jiān)管不到位等問題。加上現(xiàn)行的排水標(biāo)準(zhǔn)不合理；配套設(shè)施建設(shè)滯后等，是污水處理系統(tǒng)亟需改善的問題。

2-2 工業(yè)園區(qū)污水管理存在的問題

問題一：管理分散，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

多部門審批監(jiān)管且部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全使整個過程易產(chǎn)生監(jiān)管疏漏，是污水處理廠排放超標(biāo)嚴(yán)重的根本原因（圖5）。

1）企業(yè)預(yù)處理后的廢水水質(zhì)超標(biāo)可能導(dǎo)致下游污水處理廠出水超標(biāo)，甚至處理設(shè)施癱瘓。2017 年11 月，深圳市出臺的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)排水條例》修訂說明提到“污水處理廠都在下游，被動接受來水，出現(xiàn)進(jìn)水重金屬超標(biāo)造成生化系統(tǒng)癱瘓的案例每年都有發(fā)生”。這一問題正是工業(yè)廢水排入城鎮(zhèn)污水處理廠出現(xiàn)的主要問題，其發(fā)生的根本原因是城鎮(zhèn)排水主管部門和環(huán)境部門分別負(fù)責(zé)企業(yè)納管審批和企業(yè)排污監(jiān)管，兩部門之間信息不暢通，缺乏合作機(jī)制。在此案例中，環(huán)境部門不清楚工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)處理后是排入了自然水體還是管網(wǎng)，也不清楚市政排水管網(wǎng)及污水處理廠能否接納，輸送和處理工業(yè)廢水；城鎮(zhèn)排水主管部門則不清晰工業(yè)廢水水質(zhì)、水量及與市政排水管網(wǎng)接駁的情況。2018年1月，原環(huán)境保護(hù)部再次強(qiáng)調(diào)各級環(huán)境保護(hù)主管部門和城鎮(zhèn)排水主管部門應(yīng)加強(qiáng)工作聯(lián)系，完善溝通協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，但未從根本上明確兩部門的合作機(jī)制¹⁷。

當(dāng)下，越來越多企業(yè)選擇將預(yù)處理廢水排入專門處理工業(yè)廢水的園區(qū)污水處理廠，但現(xiàn)階段缺乏國家層面的管理條例，各地區(qū)管理機(jī)制也不盡相同。管理上不但涉及到園區(qū)管委會和園區(qū)環(huán)境部門的信息共享和合作機(jī)制，還涉及園區(qū)環(huán)境部門和上級環(huán)境部門的水質(zhì)監(jiān)管權(quán)責(zé)分配。比如在2018年4月中央電視臺曝光的案例中，河南內(nèi)黃縣陶瓷產(chǎn)業(yè)園污水偷排導(dǎo)致周邊30多米深的地下水變黑，無法飲用，村民莊稼絕收。陶瓷園區(qū)環(huán)保所所長在接受采訪時表示，只有在環(huán)保局授權(quán)之后，才能調(diào)查園區(qū)企業(yè)。最了解園區(qū)企業(yè)情況的園區(qū)環(huán)保所沒有調(diào)查園區(qū)企業(yè)的權(quán)力，需要上級環(huán)保局先授權(quán)，極易造成監(jiān)管不及時¹⁸。

2）企業(yè)污水經(jīng)由管網(wǎng)輸送至污水處理廠環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體不明確，管網(wǎng)漏損造成的污水漏排問題難以問責(zé)。比如河北霸州一工業(yè)園區(qū)于2017年新建園區(qū)污水處理廠，但由于污水輸送管網(wǎng)破裂導(dǎo)致污水外溢造成大量農(nóng)田受到污染，該問題半年后仍沒有得到有效解決¹⁹。

3）工業(yè)園區(qū)的污水處理廠只負(fù)責(zé)廢水集中處理，不能直接監(jiān)測每家企業(yè)預(yù)處理出水水質(zhì)。不同企業(yè)建設(shè)的預(yù)處理管網(wǎng)匯聚到污水處理廠進(jìn)水管，污水處理廠難以通過進(jìn)水達(dá)標(biāo)檢測判斷哪一家排污企業(yè)的預(yù)處理沒有達(dá)標(biāo)。然而進(jìn)水超標(biāo)極易導(dǎo)致污水處理廠超標(biāo)排放。企業(yè)預(yù)處理污水水質(zhì)由環(huán)境部門監(jiān)管，需要等到環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)預(yù)處理超標(biāo)后再告知污水處理廠，使得污水處理廠不能第一時間發(fā)現(xiàn)情況并進(jìn)行應(yīng)急處理。

由于企業(yè)預(yù)處理超標(biāo)導(dǎo)致后端污水處理廠出水超標(biāo)的歸責(zé)問題一直爭議頗多。據(jù)《水污染防治法》規(guī)定，污水處理廠超標(biāo)排放應(yīng)受到處罰，意味著即使由進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致的污水處理廠出水超標(biāo)，污水處理廠仍然受罰。近年來，污水處理廠上訴當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的案件頻繁發(fā)生并引起熱議，2016年武漢沃特科凌投資有限公司狀告武漢市環(huán)境保護(hù)局案件。雖然該公司和環(huán)保局簽訂了免責(zé)協(xié)議，規(guī)定“因進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，公司不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任”，但法院最終判決協(xié)議中的判定該免責(zé)理由沒有法律依據(jù)，進(jìn)水超標(biāo)不能作為出水超標(biāo)的免責(zé)理由。2018年，烏魯木齊西站污水處理廠起訴烏魯木齊市環(huán)境保護(hù)局，最終法院認(rèn)為污水處理廠未提供充分證據(jù)，證明進(jìn)水口污染物超標(biāo)與出水口污染物超標(biāo)之間存在因果聯(lián)系，而判污水處理廠敗訴。

4）園區(qū)管理委員會和環(huán)境部門等監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作為也是工業(yè)園區(qū)發(fā)生水污染的主要原因之一。一方面，多地環(huán)境部門不夠重視企業(yè)預(yù)處理排水監(jiān)督，但這一環(huán)節(jié)對后端污水處理廠能否達(dá)標(biāo)排放至關(guān)重要。另一方面，工業(yè)園區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)多為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)支柱，有些監(jiān)管部門缺乏監(jiān)管意愿，企業(yè)私設(shè)暗管直接偷排甚至污水處理廠空轉(zhuǎn)等時有發(fā)生。例如2018年9月，生態(tài)環(huán)境部暗訪發(fā)現(xiàn)江西省彭澤縣磯山化工園區(qū)污水處理廠空轉(zhuǎn)，企業(yè)污水偷排。彭澤縣化工園區(qū)污水偷排早在2018年上半年就被公眾舉報兩次，一例舉報園區(qū)的一些化工企業(yè)排放不達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致周邊飲用水源受影響；另一例舉報園區(qū)在深夜經(jīng)過埋在長江堤壩下方的排污管道偷排污水入長江。但是針對這兩則舉報，彭澤縣工業(yè)園區(qū)黨工委和園區(qū)環(huán)保分局組成的調(diào)查組稱并未發(fā)現(xiàn)暗管，工業(yè)園污水處理廠運(yùn)行以來出水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，指出這兩則舉報均不屬實²⁰。直到2018年9 月中央環(huán)保督查組發(fā)現(xiàn)問題后，該工業(yè)園才開始整改。

問題二：缺乏合理的污水排放標(biāo)準(zhǔn)

目前，中國工業(yè)廢水集中處理設(shè)施暫無專門的排放標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計，2017 年國控重點(diǎn)污染源中4100 家污水處理廠主要執(zhí)行2002年出臺的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，占比91.1%²¹，其中大部分執(zhí)行最嚴(yán)格的一級A 標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱城鎮(zhèn)一級A 標(biāo)準(zhǔn)）²²。同時，企業(yè)預(yù)處理后的污水水質(zhì)應(yīng)達(dá)到間接排放標(biāo)準(zhǔn)（圖6）。據(jù)本報告分析，工業(yè)園區(qū)污水處理廠現(xiàn)行的排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)預(yù)處理執(zhí)行的間接排放標(biāo)準(zhǔn)均有待完善。

缺乏工業(yè)園區(qū)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)

在工業(yè)園區(qū)污水處理廠執(zhí)行的城鎮(zhèn)一級A標(biāo)準(zhǔn)中，部分污染物指標(biāo)遠(yuǎn)嚴(yán)格于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但是部分污染物去除要求則無法滿足行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)需求，而且缺乏工業(yè)特征污染物指標(biāo)，意味著企業(yè)需要預(yù)先處理廢水以去除污水處理廠無法滿足行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)需求的污染物。這樣既增加了企業(yè)預(yù)處理成本，又可能由于企業(yè)在預(yù)處理過程中消耗污水處理廠生化處理需要的碳源，污水處理廠需額外補(bǔ)充，進(jìn)而加重了污水處理廠成本。

具體來講，城鎮(zhèn)一級A標(biāo)準(zhǔn)中多項污染物排放限值明顯低于中國廢水排放量最大的幾個行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)²³，比如化學(xué)需氧量（CODcr）在城鎮(zhèn)一級A標(biāo)準(zhǔn)中排放限值為50mg/L，而造紙、紡織和農(nóng)副食品加工行業(yè)的排放限值為80mg/L 或者100mg/L；懸浮物、色度、氨氮、總氮、總磷、石油類、可吸附有機(jī)鹵素和六價鉻的排放限值存在同樣的情況。但是，執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)不能滿足化工行業(yè)總氰化物和硫化物的去除需求、造紙行業(yè)總氮的去除需求，和紡織行業(yè)硫化物和六價鉻的去除需求，而且由于城鎮(zhèn)一級A 標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定氟化物和二氧化氯的限值，按該標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的污水處理廠無法滿足化工、紡織或者煤炭行業(yè)對氟化物或者二氧化氯的去除需求（表1）。

企業(yè)預(yù)處理間接排放標(biāo)準(zhǔn)不合理

目前生態(tài)環(huán)境部出臺了64 個國家層面的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，其中57 項標(biāo)準(zhǔn)包含了關(guān)于間接排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。55 項標(biāo)準(zhǔn)中的間接排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定沒有區(qū)分排入城鎮(zhèn)污水處理廠和工業(yè)園區(qū)污水處理廠的情況，也未允許企業(yè)與污水處理廠協(xié)商間接排放標(biāo)準(zhǔn)（附表三）。

“水十條”出臺后，近千座工業(yè)園區(qū)建成了園區(qū)污水處理廠，部分工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施能根據(jù)園區(qū)的具體需求處理部分工業(yè)特征污染物。隨著污水處理廠能力提升，其進(jìn)水要求逐漸減低，若行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的間接排放標(biāo)準(zhǔn)不放寬或者仍然不允許企業(yè)和污水處理廠根據(jù)污水處理廠處理能力進(jìn)行協(xié)商，企業(yè)需要投入大量資金和人力修建、運(yùn)營不必要的預(yù)處理設(shè)施，可能造成企業(yè)由于預(yù)處理投入過高而不愿意將污水排入污水處理廠，也無法發(fā)揮園區(qū)污水集中處理的技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。隨著專門處理工業(yè)廢水的工業(yè)園區(qū)污水處理廠越來越多，部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在修訂過程中放寬了間接排放標(biāo)準(zhǔn)。 具體來講，《紡織染整工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的修訂幾經(jīng)波折。2012年第一次修訂區(qū)分了排入城鎮(zhèn)污水處理廠和工業(yè)園區(qū)污水處理廠的標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于放寬了工業(yè)園區(qū)污水處理廠的間接排放標(biāo)準(zhǔn)；由于排入城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的間接排放標(biāo)準(zhǔn)等同于直排標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)無法落實，2015年6月再次放寬了排入城鎮(zhèn)污水處理廠的間接排放標(biāo)準(zhǔn)²⁴（圖7，表2）。但該標(biāo)準(zhǔn)不足的是未預(yù)留企業(yè)和污水處理廠協(xié)商間接排放標(biāo)準(zhǔn)的空間。據(jù)浙江省省廳信息，若紹興市納管標(biāo)準(zhǔn)中CODcr由500mg/L提高到200mg/L，企業(yè)需增加50 億元以上投資升級預(yù)處理設(shè)施，平均每家企業(yè)增加2000 萬元²⁵，可見間接排放標(biāo)準(zhǔn)對與處理設(shè)施建設(shè)費(fèi)用影響非常大，若企業(yè)無法承擔(dān)預(yù)處理設(shè)施的費(fèi)用，可能加劇偷排漏排的問題。

另一個例子是2019 年1 月開始修訂的《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。之所以對該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，是因為在實施過程中發(fā)現(xiàn)園區(qū)企業(yè)部分納管污染物排放濃度很難達(dá)到2015年出臺的《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中的間接排放控制要求。修訂內(nèi)容主要是明確部分污染物的間接排放標(biāo)準(zhǔn)可由企業(yè)和污水處理廠協(xié)商確定，并規(guī)定了間接排放標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商的條件和技術(shù)方法²⁶。根據(jù)某石化工業(yè)園區(qū)的案例分析，若企業(yè)執(zhí)行協(xié)商限值與執(zhí)行2015年標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的間接排放限值相比，園區(qū)將節(jié)約用地面積3 至5 萬平方米，節(jié)約環(huán)保設(shè)施新增投入資金約5至8億元人民幣²⁷。

問題三：污水處理配套設(shè)施建設(shè)滯后

總體來說，中國污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營能力較好，但污水管網(wǎng)等配套設(shè)施建設(shè)滯后。目前，污水管網(wǎng)建設(shè)存在40萬公里的缺口，補(bǔ)足這一缺口需要1萬億資金²⁸。部分工業(yè)園區(qū)因建設(shè)資金、征地拆遷和規(guī)劃等原因，分期建設(shè)園區(qū)污水管網(wǎng)，短時間內(nèi)難以滿足所有入園企業(yè)的納管需求，甚至有些企業(yè)已經(jīng)投產(chǎn)，園區(qū)配套管網(wǎng)還未完成。以貴州為例，截至2017年7月底，該省有82個園區(qū)建成污水集中處理設(shè)施，但因配套管網(wǎng)不到位，有42個不能正常運(yùn)行²⁹；安徽省163個省級及以上工業(yè)園區(qū)中，15個園區(qū)管網(wǎng)建設(shè)滯后導(dǎo)致污水處理廠無法正常運(yùn)行³⁰；原環(huán)保部2017年9 月在湖北的”水十條”專項督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)，襄陽市谷城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)由于污水管網(wǎng)沒有鋪成，導(dǎo)致已經(jīng)建好的處理設(shè)施“曬太陽”達(dá)兩年，另一個石花經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)也有類似的情況，導(dǎo)致園區(qū)企業(yè)自行處理污水后直排北河匯入漢江³¹。

缺乏配套資金投入是配套管網(wǎng)建設(shè)滯后的關(guān)鍵因素。園區(qū)污水管網(wǎng)通常由園區(qū)管委會負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)，資金主要來源為當(dāng)?shù)卣?018 年1 月1 日起正式施行《環(huán)境保護(hù)稅法》，地方政府不再征收排污費(fèi)。以前環(huán)境部門征收的排污費(fèi)是環(huán)保專項資金，而環(huán)境保護(hù)稅收入按規(guī)定納入地方政府一般預(yù)算收入，但并未對其具體使用做出明確規(guī)定，可能出現(xiàn)將其用于其它支出的情況，可能加劇地方政府環(huán)保資金短缺³²。

03 討論和建議

針對工業(yè)園區(qū)污水處理廠監(jiān)管現(xiàn)存的問題，應(yīng)當(dāng)從劃清責(zé)任邊界，明確履責(zé)和追責(zé)機(jī)制，優(yōu)化園區(qū)污水排放標(biāo)準(zhǔn)體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，完善整個工業(yè)園區(qū)污水管理流程，從根本上改變污水處理廠超標(biāo)排放嚴(yán)重的現(xiàn)狀。

3-1 劃清責(zé)任邊界，明確履責(zé)和追責(zé)機(jī)制

1）厘清監(jiān)管部門間責(zé)任

各省應(yīng)厘清當(dāng)?shù)丨h(huán)境部門、園區(qū)管委會和園區(qū)環(huán)境部門等監(jiān)管部門間的責(zé)任，明確合作機(jī)制。企業(yè)預(yù)處理廢水的納管審批和預(yù)處理排水監(jiān)管可以考慮由園區(qū)管委會統(tǒng)一負(fù)責(zé)。園區(qū)管委會通常負(fù)責(zé)園區(qū)規(guī)劃，最了解園區(qū)污水管網(wǎng)、企業(yè)納管和排污等信息，如果出現(xiàn)進(jìn)水超標(biāo)等突發(fā)情況，園區(qū)管委會可以第一時間做出應(yīng)急反應(yīng)。而且，管委會統(tǒng)一審批和監(jiān)管可以避免多部門間信息不暢導(dǎo)致的監(jiān)管疏漏問題。監(jiān)管過程中，園區(qū)管委會可委托專業(yè)的服務(wù)公司負(fù)責(zé)污水處理廠運(yùn)營；同時作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)，園區(qū)管委會應(yīng)將監(jiān)測的排污數(shù)據(jù)和超標(biāo)情況等信息同步到當(dāng)?shù)丨h(huán)境部門系統(tǒng)，接受環(huán)境部門的監(jiān)督。比如，江蘇省吳江市盛澤鎮(zhèn)政府專門成立了盛澤水處理發(fā)展有限公司，負(fù)責(zé)所有工業(yè)污水處理廠的日常運(yùn)營、管理和監(jiān)測等，該公司負(fù)責(zé)人由副鎮(zhèn)長兼任，下設(shè)兩個部門，分別負(fù)責(zé)污水處理廠運(yùn)營和出水水質(zhì)監(jiān)測，對污水處理全過程進(jìn)行了有效管理。負(fù)責(zé)監(jiān)管的鎮(zhèn)政府直接負(fù)責(zé)園區(qū)污水處理廠的水質(zhì)監(jiān)測和日常管理，避免多部門信息不暢而造成的監(jiān)管疏漏。

2）延伸工業(yè)園區(qū)污水處理廠權(quán)力和責(zé)任

從整個工業(yè)園區(qū)污水處理過程來看，污水處理廠作為運(yùn)營單位缺乏參與接入水質(zhì)監(jiān)控、管網(wǎng)配套等重要環(huán)節(jié)的機(jī)制。污水處理廠如果能夠?qū)崟r了解企業(yè)預(yù)處理數(shù)據(jù)，就可以在進(jìn)水超標(biāo)的第一時間做出應(yīng)急處理，避免進(jìn)水沖擊導(dǎo)致整個系統(tǒng)癱瘓。同時，可以根據(jù)園區(qū)企業(yè)實際排污情況設(shè)計管網(wǎng)，并且綜合考慮園區(qū)污水成分和排污量等，優(yōu)化污水處理流程，提高整個工業(yè)園區(qū)的污水處理效率，節(jié)約成本。其次，污水處理廠責(zé)任延伸至預(yù)處理和管網(wǎng)輸送后，將成為園區(qū)污水處理整個過程的責(zé)任主體，避免進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致污水處理廠超標(biāo)之后的追責(zé)爭議發(fā)生。

3）推進(jìn)工業(yè)園區(qū)規(guī)范化監(jiān)管

一、加強(qiáng)集中污水處理設(shè)施進(jìn)、出水質(zhì)監(jiān)控，水量、COD 和氨氮實行在線監(jiān)測并與地方環(huán)境主管部門聯(lián)網(wǎng)，日常監(jiān)測增加特征污染物，進(jìn)水的總磷、總氮按日實施手工監(jiān)測；對于可能存在地下水污染問題的園區(qū)，應(yīng)建設(shè)地下水水質(zhì)監(jiān)測井；加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)污水管網(wǎng)的排查和定期的檢測，關(guān)注已有的管網(wǎng)正常運(yùn)行問題。

二、建立重點(diǎn)企業(yè)涉水臺賬報備制度。排放量大、污染因子復(fù)雜、對污水處理設(shè)施沖擊大的重點(diǎn)企業(yè)應(yīng)建立規(guī)范的環(huán)境管理臺賬制度，并將臺賬內(nèi)容納入排污許可證執(zhí)行報告中。2018 年3 月生態(tài)環(huán)境部出臺了《排污單位環(huán)境管理臺賬及排污許可證執(zhí)行報告技術(shù)規(guī)范總則（試行）》，規(guī)定日常的臺賬記錄中應(yīng)包括廢水污染防治設(shè)施運(yùn)行管理信息、廢水監(jiān)測儀器信息和廢水污染物檢測結(jié)果表。2018 年11 月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《排污許可證申請與合法技術(shù)規(guī)范 水處理（試行）》中，進(jìn)一步明確了各項污染物指標(biāo)的監(jiān)測方式和頻次，為日常臺賬記錄提供了依據(jù)。

三、各地應(yīng)落實排污許可證制度，強(qiáng)化對工業(yè)園區(qū)企業(yè)廢水間接排放的監(jiān)管，要求工業(yè)企業(yè)規(guī)范填報納管協(xié)議，采集納管單位排污許可證信息。2017 年9 月原環(huán)保部發(fā)布的《排污許可證申請與合法技術(shù)規(guī)范 紡織印染工業(yè)》中，明確要求紡織印染工業(yè)廢水間接排放口應(yīng)填報排放口位置、排放時段、受納污水處理廠信息和執(zhí)行的污染物接收標(biāo)準(zhǔn)。這一措施應(yīng)該落實到各個行業(yè)中。

四、工業(yè)園區(qū)要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)?？赏ㄟ^建立園區(qū)企業(yè)和污水處理廠環(huán)境信息公開制度, 保障公眾參與的各項權(quán)益，接受公眾、第三方機(jī)構(gòu)和媒體的監(jiān)督，強(qiáng)化園區(qū)監(jiān)管³³。

3-2 完善工業(yè)園區(qū)污水排放標(biāo)準(zhǔn)體系

1）允許企業(yè)與污水處理廠協(xié)商間接排放標(biāo)準(zhǔn)

中國在積極完善水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系，但行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)修訂滯后。2018 年12 月19 日發(fā)布的《國家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制訂技術(shù)導(dǎo)則》（以下簡稱“導(dǎo)則”）為水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂提供了有力的技術(shù)指導(dǎo)?！皩?dǎo)則”中明確工業(yè)園區(qū)中的企業(yè)將污水排放到污水處理廠中時，在一定條件下可與污水處理廠協(xié)商制定間接排放標(biāo)準(zhǔn)。

行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡快依據(jù)“導(dǎo)則”進(jìn)行修訂，明確哪些污染物的間接排放標(biāo)準(zhǔn)可基于下游污水處理廠的處理能力協(xié)商制定?？蓞f(xié)商制定間接排放標(biāo)準(zhǔn)污染物選擇應(yīng)考慮該污染物能被下游污水處理設(shè)施有效去除，并且對排水管網(wǎng)和下游污染物集中處理設(shè)施沒有安全風(fēng)險或者干擾。比如2019 年1 月征求意見的《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》修改單明確了懸浮物、化學(xué)需氧量、五日生化需氧量等8 項指標(biāo)可由企業(yè)和污水處理廠協(xié)商間接排放標(biāo)準(zhǔn)。

協(xié)商確定的企業(yè)排放限值，應(yīng)報當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門備案。間接排放控制要求可直接轉(zhuǎn)化為排污許可證中的規(guī)定，為排污許可制度實施提供基礎(chǔ)。

2）各省出臺工業(yè)園區(qū)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)

省政府應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)刈匀粭l件、經(jīng)濟(jì)狀況、環(huán)境容量和主要產(chǎn)業(yè)等因素，因地制宜地確定處理混合行業(yè)廢水的工業(yè)園區(qū)污水處理廠污水排放標(biāo)準(zhǔn)。省級環(huán)境部門應(yīng)結(jié)合園區(qū)污水處理廠現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，考慮當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)受納水域的環(huán)境功能來確定其排放標(biāo)準(zhǔn)，保證排放后不影響當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境質(zhì)量。確定污染物排放限值應(yīng)遵循“污染物排放量不增加”原則，避免廢水稀釋排放，并按照2018 年11 月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《排污許可證申請與合法技術(shù)規(guī)范 水處理（試行）》中的污染物許可排放限值計算方法進(jìn)行計算。

3-3 多方式支持園區(qū)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1）加大財政稅收優(yōu)惠

目前95% 以上的省級及以上工業(yè)園區(qū)已修建污水集中處理設(shè)施，同時需繼續(xù)加大對眾多省級以下的工業(yè)園區(qū)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的財政支持?？蓪⑵髽I(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠政策適用范圍擴(kuò)大到工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施項目；針對從事工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營服務(wù)的企業(yè)，可參照高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，給予15% 的企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率。通過設(shè)定一定條件，使符合條件的第三方企業(yè)可以直接申報享受稅收優(yōu)惠政策，減輕水處理企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

2）完善工業(yè)園區(qū)污水處理收費(fèi)機(jī)制

目前工業(yè)園區(qū)污水處理廠的收費(fèi)模式較為單一，大多依據(jù)企業(yè)排污水量，而不能根據(jù)排污企業(yè)水質(zhì)情況實行差異化收費(fèi)³⁴。應(yīng)鼓勵地方遵循補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)行成本，并合理盈利的原則，充分考慮工業(yè)園區(qū)的特征性，因地制宜制定地方性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。并且，考慮到不同納管企業(yè)廢水排放情況不同，按照預(yù)處理污水的降解難度和穩(wěn)定性，制定差異化收費(fèi)結(jié)構(gòu)，形成“誰排污誰付費(fèi)、多排污多付費(fèi)”的機(jī)制?？梢月氏仍陂L江經(jīng)濟(jì)帶沿線的有關(guān)省份，水源地保護(hù)區(qū)、地下水易受污染地區(qū)、水污染嚴(yán)重地區(qū)和敏感區(qū)域，特別是劣V 類水體以及城市黑臭水體的污染源所在地建立與污水排放標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的收費(fèi)機(jī)制，對于一些地方實行了更嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，支持這些地區(qū)相應(yīng)提高污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

3）吸引社會資本

鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)，尤其是政策性銀行，開發(fā)專門針對工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施等在內(nèi)的政策性金融產(chǎn)品，支持污水處理設(shè)施建設(shè)和提標(biāo)改造等。實施綠色信貸政策，地方發(fā)行的綠色債券優(yōu)先支持工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)，對工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)提供信貸優(yōu)惠支持。除本土社會資本外，還可著眼于外資，例如揚(yáng)子江國際化學(xué)工業(yè)園污水處理廠就是由中外合資。外資不僅為企業(yè)的運(yùn)行提供了有力的資金保障，并且引入了國外先進(jìn)的技術(shù)、管理和運(yùn)行經(jīng)驗。

注釋

01 中國已成為全世界污水處理能力最大的國家之一，中國政府網(wǎng)，2016年2月

02城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2016；智研咨詢：http://www.chinapaper.net/news/show-34862.html

03 據(jù)“環(huán)保部發(fā)布”微信公眾號信息，2018年3月22日，“環(huán)保部發(fā)布”正式更名為“生態(tài)環(huán)境部”。因此本報告中2018年3月22日以前稱現(xiàn)在的“生態(tài)環(huán)境部”為“原環(huán)境保護(hù)部”，簡稱“原環(huán)保部”

04“主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)排污單位名單和處罰整改情況”，生態(tài)環(huán)境部，2018 年1-4季度

05“嚴(yán)重超標(biāo)”為直接引用，官方資料中未具體說明其含義。

06“生態(tài)環(huán)境部通報我國工業(yè)集聚區(qū)水污染防治工作階段性進(jìn)展”，2018年11 月7 日

07 關(guān)于《水污染防治行動計劃》2017年工業(yè)集聚區(qū)水污染防治任務(wù)完成情況的公示，原環(huán)境保護(hù)部，2018 年1 月

08《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 水處理征求意見稿）》編制說明，

《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 水處理》編制組，2018.06

09 環(huán)境保護(hù)部部署實施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計劃，原環(huán)境保護(hù)部，2016 年12 月

10“工業(yè)園區(qū)管委會”通常為各地政府派出的工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)

11《中華人民共和國水污染防治法》，2017年修訂

12《蘇州工業(yè)園區(qū)污水排放管理實施細(xì)則》，蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)局，2012

13 均為工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理部門，名稱不同

14“河南對內(nèi)黃縣陶瓷產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境污染問題進(jìn)行責(zé)任追究”， 河南省人民政府, 2018.05

15《蘇州工業(yè)園區(qū)污水排放管理實施細(xì)則》，蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)局，2012。

16《中華人民共和國水污染防治法》，2017年修訂

17“關(guān)于廢水納管經(jīng)城市污水處理廠排放行為行政處罰法律適用問題的復(fù)函”，2018 年1 月，原環(huán)境保護(hù)部

18 界面新聞：https://www.jiemian.com/article/2070686.html，2018年4 月

19 環(huán)保組織天津綠領(lǐng)調(diào)查：https://dwz.cn/sHAz18D4

20 群眾信訪舉報轉(zhuǎn)辦和邊督邊改公開情況一覽表，江西省人民政府，2018年6 月

21《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范水處理（征求意見按稿）》編制說明，生態(tài)環(huán)境部，2018 年6月

22 根據(jù)中國污水處理工程網(wǎng)上公開的工業(yè)污水污水處理廠污水排放標(biāo)準(zhǔn)分析：http://www.dowater.com/company/

23 據(jù)2015中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒，工業(yè)廢水排放量最大的五個行業(yè)為化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、紡織業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)和農(nóng)副食品加工業(yè)，排放總量為96 億噸，大約占工業(yè)廢水排放總量的50%

24 " 關(guān)于調(diào)整《紡織染整工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB4287-2012）部分指標(biāo)執(zhí)行要求的公告，原環(huán)保部，2015年6 月

25 "印染廢水排放“寬嚴(yán)”之爭：集中處理還是集中污染?，余杭區(qū)環(huán)境保護(hù)局，2015

26《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB31571-2015）修改單（征求意見稿），生態(tài)環(huán)境部，2019年1月

27《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB31571-2015）修改單（征求意見稿）編制說明，2019 年1 月

28 靠深化改革保障治水投資到位，人民日報，2018年8月

29“中央環(huán)保督察組向貴州反饋督察情況指出存在問題”，新華社，2017年8 月

30 中央環(huán)保督察：安徽入河排污口超標(biāo)排放，中國新聞網(wǎng)，2017年7月

31 落實“水十條”專項督導(dǎo)在行動，中國環(huán)境網(wǎng)，2017年9 月

32 環(huán)境保護(hù)稅征收的問題及對策，新華財經(jīng)，2018年12月

33 賈峰, 楊珂, 欒雪菲. 工業(yè)園區(qū)水環(huán)境管理公眾參與機(jī)制的構(gòu)建與完善[J]. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展, 2018

34 孟萌.工業(yè)園區(qū)污水處理廠運(yùn)營問題及對策研究[J].建筑工程技術(shù)與設(shè)計, 2017(11).

免責(zé)聲明

1. 本報告為綠色和平和南京大學(xué)（溧水）生態(tài)環(huán)境研究院通過分析國家和各省公開的工業(yè)污水管理政策和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，實地走訪工業(yè)園區(qū)調(diào)研產(chǎn)出的成果。報告編制單位不對報告中所涉及信息的及時性、準(zhǔn)確性和完整性做擔(dān)保。

2. 本報告僅用于技術(shù)參考、信息共享和環(huán)保公益目的。

來源：綠色和平 南京大學(xué)（溧水）生態(tài)環(huán)境研究院

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